Wetenschap - 20 juni 2002

Minister Herfkens strijdt met ambtenaren om invloed op beleid

Minister Herfkens strijdt met ambtenaren om invloed op beleid

Studente brengt tegenstellingen aan het licht

Jilles van Gastel, studente Rurale Ontwikkelingsstudies, maakte voor haar afstudeervak op het ministerie van Buitenlandse Zaken een analyse van het beleid rond 'good governance'. Ze kreeg daarop een persoonlijke brief van minister Herfkens van ontwikkelingssamenwerking. Die was namelijk niet zo blij met haar bevindingen. Of ze de kaft met naam en logo van het ministerie van haar scriptie wilde scheuren.

De scriptie mocht niet doorgaan voor een uitgave van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Van Gastel: "Heb ik iedereen die mijn scriptie had, moeten nabellen met de mededeling dat die kaft eraf moest. Wel een beetje g?nant hoor." Het probleem zat voor de minister in de benadering die Van Gastel voor haar scriptie koos. "De minister ziet zichzelf vooral als beleidsmaker. Haar ambtenaren zijn adviseurs, die volgens haar op het beleid weinig invloed hebben. In mijn beleidsanalyse over good governance toonde ik juist het tegenovergestelde aan. Er is sprake van wederzijdse be?nvloeding waarbij zowel ambtenaren als de minister hun stempel proberen te drukken op het uiteindelijke beleid."

Illusie in stand houden

Good governance is volgens Van Gastel momenteel een modewoord binnen de ontwikkelingswereld. Hoewel onduidelijk is wat good governance precies inhoudt, wordt het in de ontwikkelingswereld gebracht als d? oplossing. Sterker nog, alleen ontwikkelingslanden die voldoen aan de eisen van een goed bestuur, krijgen hulp van de Wereldbank en van Nederland. Good governance wordt zo volgens Van Gastel ontdaan van zijn complexiteit en de politieke processen die bij de vorming van het beleid een rol spelen worden ontkend. "Het hele ontwikkelingsbeleid wordt zo gedepolitiseerd. Er wordt gedaan alsof er geen politieke belangen op het spel staan en het alleen maar om liefdadigheid gaat. Dat is natuurlijk niet zo, want waarom gaat Nederland dan met bepaalde landen wel een structurele relatie aan en met andere niet, terwijl de verschillen tussen die landen voor wat betreft het criterium good governance niet zo groot zijn?"

Het is met name de Wereldbank die volgens Van Gastel depolitisering in de hand werkt. "De Wereldbank heeft door middel van haar geld ontzettend veel macht in de ontwikkelingswereld en zet daarmee de toon van het wereldwijde debat. PRSP's (Poverty Reduction Strategy Papers), de Millenium Development Goals, good governance, uiteindelijk worden het leidende begrippen door de invloed van de Wereldbank. Zij bepalen wat er gebeurt en wat belangrijk is."

Daarom vindt Van Gastel dat zowel de Wereldbank als de Nederlandse overheid zouden moeten erkennen dat ontwikkelingssamenwerking over politiek gaat en niet alleen maar een technocratisch proces is. Van Gastel: "Er moet een duidelijk debat komen, waarbij de belangen van zowel de Wereldbank en de ge?ndustrialiseerde landen als van ontwikkelingslanden boven tafel komen. Pas dan kunnen er eerlijkere keuzes gemaakt worden. Ontwikkelingswerk is immers geen filantropie."

Hoewel de Nederlandse ambtenaren volgens Van Gastel goed beseffen dat good governance niet d? oplossing is, doen ze toch mee aan het instandhouden van die illusie. Niet omdat ze de politieke processen achter good governance niet herkennen, maar omdat ze niet anders kunnen. "Als je als ambtenaar je stem wilt houden, moet je wel meedraaien. In mijn onderzoek heb ik dat benoemd als frontstage- en backstage-gedrag. Aan de frontstage doen en draaien ze mee in de wereldwijde debatten, maar backstage vertellen ze je van een andere werkelijkheid, van de politieke processen die een rol spelen bij het totstandkomen van het concept good governance."

Pronkiaanse ambtenaren

Die backstage ontdekte Van Gastel toen ze het beleidsproces ging analyseren waardoor uiteindelijk good governance tot stand is gekomen. "In het proces van beleidsvorming uiten zowel ambtenaren als politici hun visie en proberen daarmee invloed te krijgen op het beleid. Daarom is het belangrijk die verschillende visies, discourses, te benoemen." Van Gastel ontdekte dat achter het concept good governance minstens twee verschillende discourses schuil gaan, die beide andere accenten leggen. Dat verschil manifesteert zich met name tussen de huidige minister van Ontwikkelingssamenwerking, Eveline Herfkens, en haar ambtenaren, die onder voormalig minister Jan Pronk zijn aangesteld.

Van Gastel: "Pronk heeft heel sterk zijn stempel op de organisatie gedrukt. Hij heeft een afdeling Goed Bestuur en Mensenrechten opgezet en veel sociale wetenschappers aangetrokken, waardoor zijn idee?n over goed bestuur erg terug kwamen. Die visie op goed bestuur was ge?nspireerd door met name de UNDP (United Nations Development Programme), waar de nadruk vooral lag op participatie en democratisering. Goed bestuur werd ideologisch ingevuld." Herfkens daarentegen werkte bij de Wereldbank voordat ze minister werd. Die achtergrond komt terug bij haar visie op goed bestuur. "Goed bestuur volgens de Wereldbank is vooral een effici?nt en effectief bestuur. De financi?le huishouding moet op orde zijn en er moeten goede rekenkamers aanwezig zijn om dat te kunnen controleren."

In de nota die over good governance werd geschreven, kwam de strijd tussen de verschillende discourses duidelijk naar voren. Van Gastel onderzocht de 'levensloop' van de nota, door te analyseren hoe deze tot stand kwam. "Het initiatief voor de nota kwam vanuit de ambtenaren van de afdeling Goed Bestuur en Mensenrechten, de 'Pronkianen'. Zij hadden een schrijfgroep opgericht die via de nota met hun idee?n over good governance de minister probeerde te be?nvloeden." Die reageerde vervolgens met veel kritiek op de nota en probeerde via het offici?le beleid andere accenten te leggen. Toch bleef ze van haar ambtenaren afhankelijk, wanneer die bijvoorbeeld voordrachten over good governance voor haar schreven. Van Gastel: "Minister en ambtenaren zijn wederzijds van elkaar afhankelijk. De minister stelt de hoofdlijnen van het beleid op, maar de ambtenaren vullen dat in. Zo ontstaat een strijd om invloed op het beleid tussen de minister en haar ambtenaren, die in het geval van good governance uiteindelijk het beleidsproces blokkeerde. Het gevolg was dat de nota over good governance nooit een offici?le status kreeg."

Arin van Zee, foto Guy Ackermans

Re:ageer