Wetenschap - 1 januari 1970

De parallellen tussen Wageningen en een irrigatiesysteem

In grootschalige irrigatiesystemen in ontwikkelingslanden ligt de laatste decennia steeds minder verantwoordelijkheid bij de overheid en meer bij de watergebruikers zelf. Die hervorming verloopt maar moeizaam, vaak vanwege de politieke belangen die meespelen. Dr Peter Mollinga, Wagenings irrigatiedeskundige die net de overstap heeft gemaakt naar Bonn, ziet een grote gelijkenis tussen de moeizame hervorming van irrigatiesystemen en de in zijn ogen moeizame hervorming van Wageningen UR.

Mollinga vertrok onlangs formeel als universitair hoofddocent van de leerstoelgroep Irrigatie en waterbouwkunde, maar werkt in feite al jaren buiten Wageningen. Als gastonderzoeker deed hij in India onderzoek naar de hervorming van irrigatiesystemen. Nu is hij begonnen aan zijn nieuwe baan bij het interdisciplinair onderzoeksinstituut over ontwikkelingsvraagstukken in Bonn, Duitsland.
Mollinga: ,,Ik ben vertrokken naar het instituut dat eigenlijk in Wageningen had moeten staan.’’ Wageningen had volgens Mollinga in de jaren tachtig, toen er de middelen voor waren, een instituut voor interdisciplinair onderzoek naar ontwikkelingsvraagstukken moeten oprichten. Want de sterke kant van Wageningen is volgens hem altijd de samenwerking tussen technische en sociale wetenschap geweest. Het instituut kwam er overigens wel in Wageningen, in de vorm van de leerstoelgroep Technologie en agrarische ontwikkeling. ,,Maar veel te klein en niet op instellingsniveau. De strijd hebben we toen verloren.’’ Daarom vertrekt hij nu naar het interdisciplinair onderzoekscentrum in Bonn. ,,Terwijl Wageningen goede kaarten had om marktleider te worden op dit gebied.’’

Onderhandelingsvermogen
Als onderzoeker in Wageningen was Mollinga ruim twaalf jaar de drijvende kracht achter veel onderzoek over het ontstaan en de uitvoering van beleid rond de hervorming van grootschalige irrigatiesystemen. De resultaten zijn te vinden in Mollinga’s jongste boek, dat hij samen met ir. Alex Bolding samenstelde, The Politics of Irrigation Reform. In het boek maken Mollinga en zijn medeauteurs expliciet politieke keuzes: ‘Ons belangrijkste politieke doel is het vergroten van het onderhandelingsvermogen van hen die nu veelal uitgesloten worden van beleid: de kleine boeren’. Mollinga: ,,Politiek en wetenschap zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat krijgt in Wageningen te weinig aandacht. Politieke positionering hoort bij goede wetenschap.’’
Mollinga’s boek geeft een overzicht van de irrigatiehervormingen in Azië, Afrika en Latijns Amerika. Als hij die ontwikkelingen uitlegt komen de overeenkomsten naar boven die hij ziet met de hervormingen binnen Wageningen UR. In de jaren tachtig werden in veel landen grote irrigatiesystemen gebouwd, die voor een aanzienlijk deel van de wereldvoedselproductie verantwoordelijk werden. De Wereldbank gaf een derde van haar budget uit aan irrigatiesystemen. Maar de inefficiëntie, de hoge onderhoudskosten en de populariteit van irrigatieprojecten bij donoren uit ‘de markt’ leidde tot hervormingen: de centraal gecoördineerde irrigatieorganisaties werden gedecentraliseerd, en watergebruikers kregen meer eigen verantwoordelijkheid. Maar de hervormingen hadden volgens Mollinga zeer wisselend succes. In Indonesië en Pakistan is bijvoorbeeld veel te doen geweest om hervorming, maar is in feite nooit iets veranderd. In Zuid-Afrika, Andra Pradesh (India) en de Filippijnen veranderde de structuur van de organisatie wel, en zijn de mogelijkheden om de hervorming tot een succes te maken wel aanwezig, maar is het zover niet gekomen. Mexico daarentegen is volgens Mollinga een schoolvoorbeeld van succes. Watergebruikers kregen er meer macht over de organisatie en het gebruik van water. Het geheim van het succes noemt Mollinga ‘alignment’, ofwel het samenkomen van voldoende belangen vóór hervorming om de organisatie daadwerkelijk te veranderen. Het waterdepartement van de overheid, de rest van de overheid en de Wereldbank kwamen samen een verdeling van bevoegdheden overeen waarin iedereen zich kon vinden. Toch speelden de watergebruikers zelf in de opzet van de hervorming in Mexico geen rol van betekenis. En dat bleek volgens Mollinga bij geen enkele hervorming het geval, terwijl die volgens hem meer kans maken als watergebruikers een grotere rol krijgen in de inrichting en uitvoering ervan.

Managers
Hier ziet Mollinga een eerste gelijkenis tussen de moeizame hervormingen van irrigatiesystemen en de in zijn ogen moeizame organisatie van Wageningen UR. ,,Terwijl irrigatiesystemen in ontwikkelingslanden een poging doen democratischer te worden, is Wageningen Universiteit bezig de andere kant op te gaan.’’ Mollinga doelt op de afschaffing van de democratische universiteitsraden die het mogelijk maakten bestuurders af te rekenen op hun resultaten. Nu die controle er niet meer is zijn er binnen de universiteit steeds meer managers gekomen, aldus Mollinga.
Mollinga ziet meer gelijkenissen. Een belangrijke oorzaak van het mislukken van veel hervormingen van irrigatiesystemen, is volgens hem dat de aanpak van een hervorming gekopieerd wordt van een succesverhaal uit een ander land. Zo is er het ‘Filippijnse model’ of het ‘Mexicaanse model’ geweest. Dat in zulke modellen wordt gedacht is volgens Mollinga onontkoombaar. Donoren geven immers alleen geld als van tevoren succes in zicht is. Bovendien voelen bureaucraten en technologen zich prettig bij de planmatige aanpak die bij zo’n model hoort. Maar het toepassen van het ene recept in een ander geval leidt meestal wel tot de verkeerde aanpak. Ook de universiteit nam een model over dat niet bij haar past: het bedrijfsmatige ‘corporate’ model van DLO en andere bedrijven. ,,Maar de universiteit is geen bedrijf.’’ In die bedrijfscultuur kiest de instelling volgens Mollinga vaak politieke kleur, zonder dat overigens toe te geven. Het ware beter als de instelling haar politieke keuzes expliciet maakte, aldus Mollinga, en zich niet zou verbergen achter een a-politieke corporate identity. Bovendien hebben onderzoekers helemaal geen behoefte aan zo’n ‘corporate identity’, denkt Mollinga. Die zijn meer geïnteresseerd in vakgenoten in het buitenland dan in een ‘Wageningen UR gevoel’. En hervormingen van irrigatiesystemen leren dat het erg lastig is mensen iets op te leggen waar ze geen zin in hebben, zegt Mollinga. De grote bureaucratieën rondom irrigatiesystemen blijken veranderingen te kunnen tegenhouden. Veranderingen die tegen de gevestigde belangen ingaan verzanden in eindeloos veel kleine mislukkingen. ,,Want mensen zullen toch altijd proberen gewoon hun werk te blijven doen en vermijden ongewenste verandering.’’ Volgens Mollinga wordt de afkeer van de bestuurlijke dwang van boven af onder medewerkers van de universiteit breed gevoeld. ,,Er wordt erg laatdunkend gepraat over bestuurders. Er wordt natuurlijk altijd geklaagd en het kan nooit goed zijn, maar voor veel mensen is de arbeidsvreugde niet toegenomen.’’

Joris Tielens

The Politics of Irrigation Reform, Peter P. Mollinga en Alex Bolding, April 2004, ISBN 0754635155, 352 pages, Ashgate, ₤55.00

Re:ageer