Wetenschap - 26 januari 1995

Onduidelijke besluitvorming speelt bestuurscentrum parten

Onduidelijke besluitvorming speelt bestuurscentrum parten

Kritiek op Personeelszaken geen aanleiding tot actie

De afdeling Personeelszaken heeft zich, vrijwillig, onderworpen aan een managementsreview door het Utrechtse bureau BOA (bestuurskundig onderzoek en advies). In het rapport Willen, wegen en waken, worden enkele harde noten gekraakt over schimmig spel op het bestuurscentrum, het wegzetten van rugnummers en de scheiding tussen onderwijs en onderzoek enerzijds en het beheer anderzijds. Toch is het college tevreden.


Het streven naar een verdere kwaliteitsverbetering vormde de voornaamste aanleiding tot het laten houden van een onderzoek naar het LU-personeelsmanagement", meldt het college van bestuur naar aanleiding van de management review van het bureau BOA uit Utrecht. Het rapport bevat naast een aantal positieve beoordelingen ook een aantal punten van kritiek.

Wat gaan we daar nu mee doen?", vraagt het college aan zichzelf, om verderop in de brief aan de universiteitsraad te antwoorden: Op andere punten willen wij ook geen aktie ondernemen. De reden daarvoor is dat een deel van de kritiek nogal diffuus is."

Het college knuffelt daarna geruisloos de onderzoekers en hun rapport dood, door te verwijzen naar relativerende opmerkingen" van de onderzoekers over de (betrekkelijke) objectiviteit en feitelijkheid van dit type onderzoek". Verder voert het college een deel van de tekortkomingen terug naar iets eigens: min of meer het natuurlijk gevolg van de aard van de doelstellingen en de primaire taken van dit type organisatie."

De BOA-onderzoekers kunnen de bovenstaande quotes op hun beurt geruisloos inpassen in hun rapport Willen, Wegen en Waken, namelijk daar waar ze schrijven: De aard van de organisatiecultuur binnen de LUW brengt met zich mee dat medewerkers niet snel geneigd zijn enigszins te abstraheren en vrijuit te oordelen los van de formele structuur. Daarbij komt dat de onderzoekers hebben bemerkt dat binnen de LUW direct geuite kritiek vaak onmiddellijk wordt gerelativeerd, genuanceerd of verzacht."

Moffelt het college hier iets onder het kleed? Laten we eerst eens kijken de kritiek die college niet relativeert: de decentralisatie-politiek van de afdeling Personeelszaken (PZ). De centrale club binnen dit onderzoek heeft met de komst van de vijf sectorbureaus besloten de uitvoering van het personeelsbeleid geheel over te laten aan de consulenten op de sectoren. Centraal adviseert de consulenten als de regelingen echt ingewikkeld worden: de generalisten aan de basis, de specialisten op Duivendaal. Deze aanpak wordt over het algemeen positief gewaardeerd.

Eenheid van beleid

Deze uitvoering is echter dermate consequent doorgevoerd, dat nu twee typen kritiek de kop opsteken. Veel respondenten missen kaders waarbinnen geopereerd zou kunnen worden. Het ontbreekt in hun ogen aan een centraal beleid als toets voor het eigen handelen." De tweede kritiek komt uit het bestuurscentrum. Daar wordt benadrukt dat PZ-centraal de consulenten decentraal directer moet aansturen. Dit om de eenheid van beleid te bewaken, het sectorbelang niet teveel te laten prevaleren".

Waar is men bang voor? In veel gevallen vormt het hoofd van de sector personeelsdienst of de personeelsconsulent een hecht team met de sectordirecteur", staat verderop in het rapport. Daarin schuilt ook het klassieke dilemma tussen het organisatiebelang en het belang van de individuele werknemer. De vrees wordt geuit dat de balans weleens zou kunnen doorslaan naar het organisatiebelang, het teveel een verlengde worden van de sectordirecteur."

Dat organisatiebelang, zo lezen we, wordt vooral financieel ingekleurd. De sectoren krijgen een financiele kaderstelling van college en raad, en staan onder druk om lijstjes met namen te produceren. Om dat zorgvuldig te doen, moet PZ de sectoren beter informeren over hoe met personeel dient te worden omgesprongen. Het college handelt in die lijn: er komen aanpassingen in de overlegstructuur tussen de sectoren en de centrale PZ-afdeling". Niet onbelangrijk, en tevens de enige concrete maatregel van het college naar aanleiding van het BOA-rapport.

PZ-centraal had eigenlijk iets anders gewild, blijkt uit het rapport. Het niet langer vertegenwoordigd zijn van de bureaudirecteuren, in het bijzonder van de directeur Personeelszaken, in het overleg tussen college en sectordirecteuren wordt (...) nogal eens betreurd." PZ wil op hoog niveau aan tafel schuiven om de personele haalbaarheid en consequenties van strategische keuzes direct te kunnen verwoorden. De klacht Er wordt hier louter financieel bestuurd moeten volgens het adviesbureau vanuit dit licht worden gezien. BOA beveelt aan dat PZ eerder bij het beleid moet worden betrokken, om te voorkomen dat het personeelsbeleid eenzijdig vanuit een puur financiele optiek wordt aangestuurd".

Halfslachtig

We zijn inmiddels aanbeland bij de diffuse kritiek, waarop het college geen actie heeft ondernomen. Wat speelt er op het bestuurscentrum? Veel met management belaste functionarissen zijn de mening toegedaan dat bestuur en beheer los van elkaar zijn gaan functioneren en elkaar nu voor de voeten lopen, elkaars processen doorkruisen." Expliciet wordt gesteld dat de universiteitsraad met halfslachtige oplossingen aankomt en daarmee de beheersprocessen verstoort.

Is de raad, die via zijn budgetrecht financieel aanstuurt, dus de schuldige? Dat weten de respondenten niet. Velen vinden datgene wat zich in de top van de organisatie afspeelt, een schimmig spel met onduidelijke besluitvormingsprocessen, machtsspelletjes en politieke benoemingen."

Een stevige kwalificatie, die verderop in het rapport nader wordt gepreciseerd. In het spel aan de top wordt een hoofdrol verondersteld voor het cvb, met name voor de vice-voorzitter (Van den Hoofdakker, red.). De redenering die men daarbij hanteert is dat de eerder genoemde gescheiden bestuurs- en beheersprocessen daar, en vaak alleen daar, bij elkaar komen. In combinatie met de samenstelling van zijn portefeuille, financien en personeel, leidt dat tot een in de ogen van velen ongewenste concentratie van macht en invloed."

De kritiek wordt gerelativeerd door de opmerking dat de regelkunst van het colleglid in sommige gevallen heeft geleid tot snelle, voortvarende doorvoering van noodzakelijke veranderingen, maar blijkbaar heeft de omgeving onvoldoende inzicht in hoe dat gebeurt.

Concentratie

Een pijnlijk punt voor het college, dat de veronderstelde concentratie van macht bij een hunner natuurlijk niet wil beamen. Het college bestuurt immers collegiaal en heeft in 1993 bewust de portefeuilles personeel en financien gekoppeld, op basis van ervaringen in het verleden. Wij zien geen aanleiding, integendeel, om deze keuze ongedaan te maken."

Een duidelijk antwoord, dat echter de gesignaleerde problemen niet oplost. Ook de onderzoekers van BOA, die inmiddels aan de rand van hun taakopdracht zitten, weten hier geen raad mee.

Ze wijzen op een ambivalente houding van de respondenten die, door inhoudelijke keuzen van de top te vragen, onder de huidige omstandigheden eigenlijk vragen om meer keuzen van Van den Hoofdakker.

BOA ziet daarbij over het hoofd dat bij inhoudelijke keuzen wordt bedoeld de strategie voor onderwijs en onderzoek. Eigenlijk wordt gevraagd om (mede)aansturing door rector Karssen die in de praktijk niet blijkt door te dringen tot het circuit van Van den Hoofdakker. In het rapport komt het circuit van Karssen soms even in beeld, als wetenschappelijke beheerders worden opgevoerd.

De wetenschappelijke beheerders merken op dat alleen wetenschappers de taak van beheerder kunnen uitoefenen, omdat alleen zij inzicht hebben in het primaire proces" en dat de sector- en bureaudirecteuren een overbodige extra laag vormen tussen uitvoerend niveau en de top van de organisatie". Klare taal, die duidelijk maakt dat de afstand tussen de academiemanagers en het centrale beheer er niet kleiner op is geworden, ondanks de sterke decentralisatie van PZ.

Dit type kritiek uit de faculteit zou ook kunnen verklaren waarom de belangrijkste taken van PZ zo negatief worden beoordeeld, hoewel zeventig procent van de ondervraagden op hetzelfde moment opmerkt: Dat wat ze doet, doet ze goed. De uitvoering van taken wordt beter beoordeeld dan de manier waarop ze worden voorgekookt op het bestuurscentrum.

Een treffend voorbeeld betreft het Mobiliteitsbureau. Volgens de BOA-onderzoekers moet PZ daar meer energie in steken, wat impliceert dat het bureau zich breder ontwikkelt dan het uitsluitend wegzetten van rugnummers en zich weet te distantieren van een negatief imago door de juiste balans te creren in de aandacht voor zowel probleemgevallen als potentials". Deze opvatting, om tevens opbouwprocessen in gang te zetten, is nog onvoldoende gecommuniceerd in de organisatie, meent BOA.

Gaat het hier om communicatie, zoals BOA stelt, of zit het Mobiliteitsbureau in de verkeerde omgeving? Men mag ervan uit gaan dat met name hoogleraren en onderwijs- en onderzoekscoordinatoren een idee hebben van de kwaliteiten van een personeelslid, waarop een personeelsplanning gebaseerd kan worden. Dat maakt het tot een taak op sectorniveau, met ondersteuning van de specialisten op het bestuurscentrum. BOA vertrouwt de personeelsplanning echter toe aan PZ-centraal, hoewel dat deels in strijd is met haar eigen opvatting".

Op zulke momenten wreekt zich het beperkte speelveld van het onderzoek. In de wereld van veel respondenten voeren de personeelszaken en de financiele zaken de boventoon, terwijl de relatie met onderwijs en onderzoek veelal ontbreekt. De laag met directeuren, die Van den Hoofdakker in zijn vorige positie als secretaris heeft ingesteld, lijkt wat dat betreft weinig zoden aan de dijk te zetten.

Het wachten is dus op het samenbrengen van academiemanagement en personeelsbeheer op een lager niveau. Dat scheelt een hoop ambivalente houdingen, schimmig spel en afstemmingsproblemen op Duivendaal.

Re:ageer