Wetenschap - 12 oktober 1995

FAO verliest leidende rol als wereldvoedselorganisatie

FAO verliest leidende rol als wereldvoedselorganisatie

De FAO, de voedsel- en landbouworganisatie van de Verenigde Naties, viert op 16 oktober haar 50-ste verjaardag. Er bestaat weinig reden voor feestvreugde, want de FAO kampt met stelselmatige begrotingsproblemen, vreemde praktijken van de bazen en verouderde denkbeelden, melden betrokken Wageningers. Nederland dreigt bepaalde projecten te boycotten. Is de FAO nog wel op haar taken berekend en wat is het alternatief?


De internationale allure is danig verbleekt

Het uur van de waarheid is aangebroken voor de FAO", zegt prof. dr ir L.O. Fresco. De hoogleraar Plantaardige produktiesystemen van de LUW is bezorgd over de VN-voedselorganisatie die aan de vooravond staat van haar traditionele Wereldvoedseldag. Pure produktieverhoging is een doelstelling die niet langer past, gelet op de enorme milieuproblemen en toenemende landgebruiksclaims op schaarse gronden, stelt Fresco. Ze ziet weinig reden voor uitbundige feestvreugde tijdens de 50-ste verjaardag.

Fresco heeft acht jaar bij de FAO gewerkt en benadrukt vooral het belang van deze intergouvernementele organisatie als globale databank en adviseur van nationale regeringen. Zij hoopt op een grondige herformulering van de in 1945 geformuleerde missie: volkeren vrijwaren van hongersnood en gebrek, zorgen voor een gezonde voeding en zo meewerken aan een blijvende vrede. Het Nederlandse FAO-comite van het Landbouwschap, dat de Wereldvoedseldag organiseert, mag daarom best aansturen op een scherp debat, vindt ze.

Zo'n discussie zou waarschijnlijk doordringen tot het hoofdkwartier in Rome, want Nederland is FAO's grootste donor. In 1994 betaalde minister Pronk voor Ontwikkelingssamenwerking ongeveer een miljoen gulden aan contributie, 64 miljoen aan lopende projecten en 12 miljoen aan noodhulp. Ook deed Pronk een toezegging van 81 miljoen voor nieuwe projecten en betaalde hij het salaris van een dikke honderd assistent-deskundigen. Maar op de Wereldvoedseldag blijven de twijfels rond het functioneren van de FAO goeddeels buiten schot; het jubileum-programma rept vooral over voedselzekerheid.

Twee jaar geleden putte de omgeving nog hoop uit de benoeming van de Senegalees Diouf tot nieuwe directeur-generaal van de FAO. Hij verving eindelijk de Libanees Saouma, die de FAO achttien jaar lang op welhaast feodale wijze had geleid. Saouma duldde geen tegenspraak, hanteerde een schrikbewind en kocht de benodigde stemmen van lidstaten via baantjesschuiverij, melden FAO-kenners. Het imago van de hooggekwalificeerde technische organisatie liep daarmee een forse deuk op. De VS verminderde daarop drastisch zijn contributiebetalingen, een kwart van alle reguliere inkomsten.

Windstilte

Met Dioufs benoeming zouden deze perikelen voortaan tot het verleden behoren, zo was de hoop. Nu, twee jaar later, lijkt die hoop goeddeels vervlogen. De VS trekt inmiddels zijn hele VN-steun in twijfel en zijn contributieschuld is opgelopen tot zo'n zeventig miljoen dollar. De grootmacht eist dat de FAO haar reguliere begroting - dus zonder extra projecten - terugbrengt van ongeveer 700 miljoen dollar naar 550-600 miljoen.

FAO-kenner ir J.M. Heering spreekt na twee jaar Diouf over een gevaarlijke windstilte. De bosbouwer is net als Fresco uiterst bezorgd en ziet hoe donoren andere partners zoeken. De FAO verliest haar leidende rol in de bosbouwsector, vertelt hij. En dat doet pijn, want daar had hij vier jaar stevig aan gewerkt. In 1989 kwam hij op verzoek van FAO naar Rome en vervolgde daar zijn werk aan het Tropical forest action plan, dat een halt moest toeroepen aan ongebreidelde houtkap. Volgens dit plan dienden de nationale regeringen, vooral van ontwikkelingslanden, zelf te formuleren hoe ze hun bossen wilden beheren en welke zaken prioriteit moesten krijgen. Dit gaven ze door aan donoren, opdat die hun hulpbeleid konden aanpassen.

Deze aanpak was na een internationaal congres in 1985 enorm aangeslagen. En aangezien de FAO bosbouw in haar takenpakket had, leek zij de uitgelezen organisatie voor een verdere wereldwijde invulling. Maar ze maakte volgens Heering weinig klaar, omdat landbouwman Saouma niets hebben moest van bosbouw. Hij hield daarom het budget beperkt tot zeventien miljoen dollar, slechts 4,3 procent van het totale budget.

Toch trok Heering enthousiast van leer. Hij had namelijk tien miljoen dollar op zak van ondermeer DGIS en zette een internationaal twaalfkoppig team op dat weldra fikse aanvullende projectfondsen incasseerde. De nationale plannen schoten als paddestoelen uit de grond en in 1992 waren al 92 landen aangesloten.

Binnen de FAO werd echter jaloers gekeken naar het succesvolle bosbouwdepartement, aldus Heering. Toen de tien miljoen opraakte, nam de FAO de verplichtingen niet over en raakte de zaak in het slop. Heering kon in 1993 vertrekken en na enkele jaren is het plan doodgebloed. Door Saouma's alleenheerschappij kreeg je een in zichzelf gekeerde organisatie", aldus Heering. Niemand durfde initiatief te nemen. Mensen stelden slechts hun eigen positie veilig. De organisatie raakte vastgeroest en nu zie je dat het internationale vertrouwen is verminderd. Doodzonde." Volgens Heering is de tijd inmiddels rijp is voor wereldwijde bindende afspraken over bosbeheer, maar wordt de FAO - na achttien jaar Saouma en twee jaar Diouf - gemeden en werpen andere organisaties zich op als alternatief.

Plagenprogramma

Heerings relaas stemt uitermate somber, maar een moeizame belronde door het gesloten Romeinse bolwerk leert dat de FAO ook wel degelijk resultaten boekt. Een van de paradepaardjes is het geintegreerde plagenprogramma. Dat schrijft voor dat boeren niet langer onbekommerd moeten spuiten bij vermeende ziekten of plagen in een gewas, maar pas na overschrijding van bepaalde drempelwaarden in actie moeten komen. Bovendien moeten ze zoveel mogelijk gebruik maken van natuurlijke predatoren. Deze aanpak bleek in Indonesie zeer succesvol, vooral vanwege de nauwe samenwerking met de rijstboeren.

Het plagenprogramma ressorteert onder de Plant protection service. Hieronder vallen ook internationale afspraken die het gebruik van en handel in pesticiden betreffen. De FAO verzamelt uit de hele wereld gegevens over stoffen, produkties, gebruik, giftigheid, etcetera. Een complexe en uiterst precaire materie, waarmee forse industriele belangen zijn gemoeid. De industrie volgt de VN-beperkingen allerminst automatisch op en in de praktijk hangt de controle op naleving af van de individuele lidstaten. Desondanks winnen dergelijke afspraken aan kracht bij koppeling aan het Wereldhandelsakkoord, zoals in het geval van de richtlijnen voor maximaal toelaatbare residuresten van pesticiden in voedsel. Dan kan controle plaatsvinden aan de grens en kan bij onoorbare afwijkingen de hele handel worden teruggestuurd.

De voorbeelden geven al aan dat de FAO niet meer louter gericht is op verhoging van de voedselproduktie. De organisatie, benadrukken ingewijden, beschikt over medewerkers die hun disciplinaire grenzen durven te overschrijden, ondanks de starre organisatorische indelingen bij de FAO. Maar de door hen bepleitte geintegreerde benadering van het voedselvraagstuk blijft soms steken in de hierarchische weg naar de top. Bovendien blijkt de nieuwe baas Diouf nog vooral vast te houden aan het oude gedachtengoed van de FAO.

Vorig jaar kondigde hij in een speciale vergadering een Wereldvoedselconferentie aan. Wereldwijd lijden zo'n achthonderd miljoen mensen aan chronische ondervoeding en tegelijkertijd dalen de investeringen in landbouw en onderzoek. Daarom is een VN-top vereist, oordeelde Diouf. Aangezien de problemen vooral in Afrika spelen, is op dit continent een Groene Revolutie vereist.

Drs D.P.D. van Rappard van het ministerie van Landbouw, natuurbeheer en visserij, acht Diouf's plannen een inhoudelijke stap terug. Van Rappard is belast met FAO-zaken. Hij kan zich wel vinden in het thema voedselzekerheid, maar bekritiseert de klassieke technologische aanpak: inventarisatie van gebieden met een hoog produktiepotentieel en introductie van ondermeer irrigatie, verbeterde gewassen en technische FAO-assistentie. De sociaal-economische context viel vooral onder de verantwoordelijkheid van Wereldbank en IMF, die de structurele aanpassingsplannen verzorgen. Directe armoedebestrijding en duurzame landbouw kwamen in Diouf's betoog hoegenaamd niet voor. Evenmin werden de complexe oorzaken van het voedselvraagstuk geanalyseerd, zoals de relatie tussen honger en geweld. De plannen werden dan ook teleurgesteld ontvangen in het Nederlandse kamp, vertelt Van Rappard.

Wandelgangen

Toch zijn de voorstellen van Diouf vrijwel zonder slag of stoot aanvaard. Nederland heeft wel degelijk kritisch gereageerd, vertelt Van Rappard, maar de besluitvorming bij de FAO verloopt erg gepolijst. Het valt niet mee om alle stemgerechtigden op een lijn te krijgen. Met een scherp standpunt raak je snel geisoleerd. Dus hoor je de meeste kritiek in de wandelgangen en niet in de vergaderzaal." Bovendien heeft de directeur-generaal een machtige positie, vertelt de LNV-medewerker. Hij kan projecten toedelen aan lidstaten, personen benoemen en langs deze weg steun kopen voor weinig geliefde voorstellen. Ook begrijpen de ambassadeurs van de deelnemende landen de voorstellen soms niet goed.

Toch worden de plannen momenteel aangepast, weet Van Rappard, want Diouf kiest eieren voor zijn geld wegens aanhoudende kritiek. Zo was de Nederlandse delegatie dit jaar niet erg gecharmeerd van de eerste concrete uitwerkingen van Diouf's beleid voor Kenia, Ethiopie en Zimbabwe. Deze plannen waren nog steeds doortrokken van een technologische top-down benadering en Diouf bleek druk in de weer met de formulering van missies die de technologische ontwikkelingskansen in kaart moesten brengen.

Mocht dit beleid doorzetten, vertelt Van Rappard, dan zal Nederland zijn financiele steun voor deze specifieke projecten mogelijk stopzetten. De fondsen kunnen dan beter worden ingezet voor bijvoorbeeld conferenties over duurzaamheid van het ministerie van LNV. De FAO is ook officieel belast met de uitvoering van het VN-beleidsdocument over duurzame ontwikkeling, maar daar zit weinig schot in, meent de LNV-medewerker.

Contributies achterhouden, zoals de VS doet, acht hij echter niet opportuun: daar gaat een vervelende precedentwerking vanuit. Zo ziet Van Rappard ongerust toe hoe de Britten en Canadezen zich inmiddels aan de Amerikaanse zijde scharen. De FAO zal heus wel honderd jaar worden, maar om een verdergaande afkalving te voorkomen is een herbezinning over kerntaken dringend gewenst, meent de ambtenaar in navolging van Fresco. Zelf acht hij de normatieve taken van groot belang, zoals het opstellen van internationale codes of conduct, zoals het pesticidenreglement. Juist dat buit de voordelen van een onafhankelijke intergouvernementele organisatie uit, meent hij.

Heering ziet de toekomst van FAO somberder in. De internationale allure is danig verbleekt, constateert de bosbouwer spijtig. Toen ik in de jaren zeventig bij FAO werkte, was ik hartstikke trots. Ik vond het een geweldige organisatie, maar dat is nu wel even anders. Dat zeg ik beslist niet uit wrok, maar de situatie is gewoon zeer zorgelijk."

Re:ageer